|
打印本文
原标题：农村养老典型案例 新县戴畈村居家养老服务体系建设及其经验启示（深度）
摘要：新县戴畈村聚焦当前中西部农村地区普遍存在的人口老龄化问题，依托熟人社会和村社组织，组织动员留守妇女，探索出一套“低成本、高效率、广覆盖”的农村居家养老服务体系。戴畈村的主要做法有以下三点：首先，依托村社组织搭建村级老年协会，打造老年人专属公共活动空间，调查不同老年人的现实需求；其次，组织动员留守妇女，以所在自然村为基本单位定期给老年人提供居家养老上门服务；再次，拓展资金来源渠道，为老年协会持续运营提供资金保障。从实际效果来看，戴畈村居家养老服务体系建设不仅提高了老年人福祉，还取得了比较积极的社会效应：一是带动部分留守妇女就业，提高女性地位；二是改善干群关系，促进社会和谐；三是巩固脱贫成果，推动乡村振兴。这对推动农村居家养老服务体系建设的有以下几点政策启示：一是党建引领是推动农村养老服务体系建设的重要前提，基层党委政府要高度重视当前农村养老问题的紧迫性和严峻性，把养老问题作为创新乡村治理的重要抓手；二是充分挖掘基层社会中的人力资源和制度优势，最大限度降低居家养老服务成本；三是统筹县域各条线部门的涉老资金和涉老项目，适当增加养老预算，为农村居家养老服务提供稳定的财政支持。
随着老龄化程度的持续加深，中国即将进入到中度老龄化社会，而乡村则早已步入到中度老龄化社会。2021年11月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。在这个背景下，建立健全农村养老服务体系，提高社会养老服务供给能力，就具有十分重要的理论和现实意义。村庄社会作为社会养老服务供给的主要来源之一，因其蕴含丰富的社会资本、人力资源和制度优势等而受到广泛关注和推崇。那么，如何在村庄社会获取“低成本、高效率、广覆盖”的社会养老服务？基于这个问题，课题组一行四人于2023年2月12日至2月21日到信阳市新县戴畈村就农村居家养老问题开展了实地调研。调研采用半结构式访谈法对市、县、乡、村四级相关部门以及老年人、孝心护理员等进行座谈和交流，并实地走访观察了农户家庭、三留守中心、光山县付店村日间照料中心和雨台山文化合作社等。
戴畈村位于河南省信阳市新县箭厂河乡，属于大别山腹地，距离所在乡政府2.5公里，是一个比较典型的山区村、农业村、贫困村和留守村。全村总面积2.9平方公里，有耕地1347亩，山地1570亩，主要种植茶叶、花生、玉米等旱地作物，水稻大约有400亩。受资源匮乏、区位偏远、产业结构落后等因素的影响，戴畈村经济发展水平比较落后并被选为贫困村。在精准扶贫中，全村建档立卡贫困户111户428人，贫困户占比36.27%，贫困人口占比37.61%。目前全村低保户有120户143人，五保户9人。全村辖9个自然村15个村民小组，有306户1138人，外出务工650人，主要从事建筑等劳动密集型行业，在村生活人员仅有488人，其中16周岁以下留守儿童45人，59周岁以下留守妇女176人，60周岁以上留守老人210人。若按照户籍人口统计，村庄老龄化率超过18%，若按照实际在村人口统计，老龄化率高达40%。常年生活在村的近一半都是老年人。
农村人口老龄化带来一系列社会问题。首先是老年人贫困。戴畈村是一个以山地为主的农业型村庄，地势不平，农业生产困难，地方就业机会稀少，老年人基本上没有现金收入。子女家庭经济压力大，他们对老年人的物质反馈也十分有限。其次是老年人精神生活空虚。很多农民步入老年后以独居为主，并逐步退出社会关系网络，再加上村庄公共文化活动有限，他们主要是以在家看电视、听广播为主，精神文化生活比较贫乏和空虚。再次是老年人底线生存。尤其是高龄、失能和半失能老年人的生存问题更为严峻。高龄、失能、半失能老年人大多行动不便，子女外出务工不在身边，再加上居住分散并退出社会关系网络，吃饭、换洗衣服被褥、打扫卫生和洗澡等日常小事成为难倒他们的头等大事。要是遇到突发疾病或意外事故，容易出现发现不及时、救助不及时等问题，直接关系到他们的生死存亡。当地就发生过因老年人意外去世而发现不及时的重大安全事故。
2015年，信阳市民政局对口帮扶戴畈村，并派出驻村。在开展脱贫攻坚的过程中，驻村注意到老龄化问题正成为村庄当中最突出、最紧迫、最严峻的社会问题。2017年年底，在乡镇党委、和基层组织的联合倡议和推动下，戴畈村成立村级老年协会，将部分留守妇女组织起来，以自然村为基本单位定期开展上门服务。自2021年年初以来，戴畈村累计给老年人送生日蛋糕112个、上门理发2512人次、助医32人次、助行47人次、助洁3120人次、精神慰藉3152次、助餐21人次。经过五年多的实践和探索，戴畈村居家养老服务体系建设取得了明显成效，并受到社会各界的广泛关注。2020年12月2日，中央电视台《新闻联播》把戴畈村居家养老工作作为“十三五”时期全国农村养老服务体系建设取得的成果进行宣传。2021年3月1日，信阳市人民政府专题召开“戴畈模式”新闻发布会，在全市范围内推动农村居家养老“戴畈模式”。2021年9月20日戴畈村被国家卫健委、全国老龄办命名为“全国示范性老年友好型社区”。目前箭厂河乡13个行政村已经全部推广居家养老“戴畈模式”，总共配置了54名孝心护理员。
1.依托熟人社会和村社组织，搭建村级养老服务组织（老年协会）。2017年11月，戴畈村依托熟人社会和村级组织，率先成立村级老年协会，针对留守老年人探索农村居家养老服务。第一，在村委会腾出三间房屋，打造老年人专属公共活动空间，吸引村内行动方便的老年人走出家门，到老年协会开展各种文体活动。第二，在全村范围内开展上门问卷调查，采集老年人信息，并将老年人划分为将重点服务对象和一般服务对象，明确不同老年群体的实际需求。其中重点服务对象是指本村80岁以上高龄老人、60周岁以上重度残疾老人以及60周岁以上存在特殊困难老人（包括“五保”老人）。重点服务对象是由政府向老年协会购买服务的方式为他们提供基本养老服务，目前全村有重点服务对象46人。一般服务对象是指重点服务对象以外的老人，他们不属于免费上门服务的范围，但可以免费享受护理员提供的理发、情感慰藉和探访等基本服务，以及老年协会提供的公共文化活动。
2.组织动员留守妇女，以自然村为基本单位定期给老年人提供居家养老上门服务。依托老年协会，组织动员本村6名有孝心、有爱心并且声望较高的留守妇女作为孝心护理员。“孝心护理员”大多是“在家孝敬父母、在村乐于助人”的留守妇女。作为村里的积极分子，党委政府和村两委一起把她们挑选出来、组织起来，给予正式身份。孝心护理员两人一组，以自然村为基本单位定期上门服务，其中每周二周五为重点服务对象提供助洁（个人卫生和居室保洁）、理发、情感交流等基本生活照料和精神慰藉服务，并给重点服务对象送生日蛋糕。每月9日、19日和29日探访一般服务对象。随着孝心护理员与服务对象日渐熟络，具体服务时间和内容也会灵活调整。此外，孝心护理员还会主动与老年人及其子女建立电话联系，他们可随时提出服务需求，就服务时间、服务内容等进行沟通。在上门服务的过程中，孝心护理员不断明确自己“孝敬父母，为子女做示范”的服务定位，摒弃“为天下老人尽孝”的代替思维，引导子女孝敬父母，减少老人不合理诉求。
3.拓展资金来源渠道，充实村级专项养老基金。资金是居家养老服务可持续开展的重要保障。根据村书记估算，目前老年协会每年运营经费大约需要10万元，其中包括孝心护理员工资、老年文体活动支出、接待费以及器材费等。在前期运营过程中，主要依靠化缘和募集社会资金，资金量小且不稳定。为此，驻村通过民政系统积极争取项目资金。在市民政局的推动下，信阳市政府于2021年发文由各县级财政开辟农村养老专项服务资金，其中每位重点服务对象补助150元/月，设置农村孝心护理员岗，岗位工资是750元/月。此外，还将一些公益性岗位向孝心护理员倾斜，比如村庄保洁岗、护林员岗等。以孝心护理员方大姐为例，她的岗位工资750元/月，护林员岗工资1000元/月，老年协会补助400元/月，月综合收入能达到2150元。这在一定程度上解决了孝心护理员的待遇问题。除了向政府争取项目资金以外，老年协会还积极面向社会募集捐赠资金。不过总体来说，社会捐赠资金数量有限且不稳定。
1.提升老年福祉，带动妇女就业。在居家养老服务尚未开展之前，村庄老年人的精神生活和生存状态都比较糟糕。就拿卫生情况来说，很多老年人身上气味重、家里脏乱差，个人卫生和居住环境都比较恶劣。随着居家养老上门服务的深入开展，孝心护理员带领老年人一起打扫卫生，表扬和赞美老人的各种细微改变，这让老年十分开心，“有的老年人提前打扫好卫生，让孝心护理员陪着聊天……聊开心就可以了。精神好了，身体自然就好”。此外，孝心护理员还积极引导子女孝敬老人，这让老年人的精神文化生活和生存状态得到了很大改观。最重要的是，孝心护理员定期探访制度避免了老年安全事故的发生。另一方面，居家养老给留守妇女创造了新的就业岗位，不仅提高了家庭收入和社会地位，还学会了剪发、测血压和测血糖等技能。
2.改善干群关系，促进社会和谐。受计划生育、三提五统等历史事件的影响，乡村干群关系一直比较紧张，村庄社会治理缺乏有力抓手。孝心护理员定期开展上门服务以后，不仅提升了老年福祉，缓解了家庭照料压力，也让常年在外的子女安心务工，“感受到党的温暖，他们能说不好吗？”一些群众开始自觉关心村庄公共事务、配合村两委工作，甚至主动捐款用于村庄公益事业，这在以前是难以想象的。此外，孝心护理员在上门服务过程中，还承担着宣传国家政策、收集群众意见和化解社会矛盾等任务，拉近了国家与农民之间的关系，避免其他势力趁虚而入，促进了乡村善治和社会和谐。“这个（老年人），你不争取，就会被别的什么势力争取了，要抢占这个阵地”。戴畈村也因此于2021年被评为“河南省平安建设先进集体”和“平安中国建设先进集体”。
3.巩固脱贫成果，助力乡村振兴。孝心护理员在选拔过程中优先贫困户家庭，目前戴畈村6名孝心护理员中有5名是贫困户。随着居家养老服务持续开展，这不仅给贫困户家庭提供了稳定的收入来源，也让承担养老责任的青壮年劳动力安心外出务工。俗话说，一人务工，全家脱贫。更重要的是，戴畈村以居家养老服务为抓手，践行了“劳动创造财富”的脱贫理念，从根本上巩固了脱贫成果。居家养老也是推动乡村振兴的重要抓手。首先，孝心护理员通过开展上门服务，重建乡村社会关系网络和村庄共同体，“照顾好一个老人，团结一群人”，促进乡村社会有效治理。其次，孝心护理员以身作则，发扬“孝老、敬老、爱老”的优良传统，带动子女关爱老人，形成了尊重老人、爱护老人和赡养老人的良好社会风气。再次，孝心护理员通过开展助洁服务，直接改善了老年人的精神面貌和居住环境，推动农村人居环境整治。
首先是领导重视和高位推动。戴畈村是信阳市民政局定点帮扶贫困村，自2015年开始每隔三年选派一位驻村帮扶。通过走访和调查发现，老龄化已经成为当前农村最突出、最紧迫、最严峻的社会问题。在的思想动员和组织推动下，信阳市民政局党组书记、新县县委书记、乡党委书记和村委书记等“五级书记”逐渐统一认识、协同发力，把农村养老作为巩固脱贫成果、撬动乡村治理和推动乡村振兴的重要抓手。这为村庄居家养老服务体系建设提供比较积极的舆论环境、社会环境和政策环境。其次是发扬基层党组织带头示范作用。居家养老作为一种新生事务，开始进入村庄并不顺利，主要原因是与传统的家庭养老观念相冲突。以至于很多党员群众并不看好，对开展居家养老服务持观望态度。为了改变现状，戴畈村把党建贯彻到居家养老服务工作当中。第一，利用基层党组织的组织优势和文化优势，在村两委班子内部统一思想和行动，明确在村庄开展居家养老服务的工作思路。第二，在每月主题党日和党支部大会上，通过理论学习和思想教育，加深党员干部对农村养老形势的认识，利用党员带头做好群众思想工作。第三，利用党员带动服务队伍。让有孝心和奉献精神的党员担任服务队伍的负责人，带领孝心护理员深入老人家中，用实际行动来服务群众和教育群众。
在我国未富先老的背景下，探索“低成本、效果好、广覆盖”的农村养老服务体系就显得十分关键。戴畈村高度重视熟人社会既有人力资源以及社会资本，试图以此探索符合地方实际的农村居家养老服务模式。第一，通过调查走访，形成可能会服务于农村居家养老的人力资源清单，比如在村党员、留守妇女、村医、司机、教师、理发师和蛋糕师等，尤其是常年生活在村的留守妇女。留守妇女大多是因家庭原因留守下来，她们有精力、有时间、有能力，也有社会参与和自我实现的意愿。另外，每位留守妇女都有自己的社会关系网络，甚至与很多老年人还有人情往来。在这种情形下，以孝心护理员所在自然村和周边村为单位开展居家养老上门服务，可以最大限度的减少人力成本、组织成本和监督成本，同时达到最好的服务效果。第二，加强对乡村既有人力资源的筛选和培育。戴畈村留守妇女比较多，但并不是每位留守妇女都适合做孝心护理员，这就要把那些人品好、口碑高且热心村庄公益事业的留守妇女筛选出来开展居家养老上门服务，并根据她们的接受能力，培训她们理发、测血压、测血糖等技能，从而更好的提供居家养老服务。
（一）以县为基本单位，统筹各条线部门之间的涉老资金和涉老项目，以政府购买服务的方式直接给老年人提供基本养老服务
调研发现，农村涉老资金和涉老项目面临碎片化和利用效率低下等问题。比如民政、残联、人社、妇联和乡村振兴局等都有涉老资金或项目，其中民政有低保、五保和社会救助资金，人社有养老金。这些零散的资金直接打到老人个人账户，利用效率非常低。一些涉老项目在落地过程中不顾老年人的现实需求、忽视地方的实际情况，导致涉老项目大量浪费或闲置。比如国家定期发给五保老人的钱可能会被监护人拿走，再比如很多老年人省吃俭用、压缩消费，把政府发给他的钱都存起来留给子女等等。建议以县为基本单位，统筹县级各条线部门的涉老资金和涉老项目，根据地方经济发展水平适当增加养老预算，成立农村养老服务专项资金库和项目库，以政府购买服务的方式直接给老年人提供基本养老服务。政府购买服务主要有两种形式，一种是向村级社会组织（老年协会）购买基本养老服务，戴畈村就属于这种。另一种是面向市场购买基本养老服务。考虑到农村养老服务市场化水平还比较落后，向村级社会组织（老年协会）购买基本养老服务是当前阶段的优先选项。
（二）设置农村养老护理员岗，不断优化护理员队伍，提高护理员待遇，加强护理员技能培训，逐步提高农村居家养老服务水平
护理员是农村居家养老服务的直接提供者。一是在护理员筛选过程中，要注意优化护理员队伍的年龄结构、文化结构和性别结构，适当吸引一批具有高中以上文化水平的中青年作为储备人才，每个行政村至少配备一名男性护理员。比如箭厂河乡13个行政村54名护理员主要是以40-60岁之间的留守妇女为主（仅有一名男性护理员），文化水平大多是在初中以下，甚至还有不少文盲，这会直接影响到居家养老服务水平的提升。二是逐步提高孝心护理员的工资和福利待遇。以行政村为基本单位，按照一定比例（比如按照7名重点服务对象配置1名孝心护理员）配置护理员岗位，在现有基础上稳步提高孝心护理员工资待遇，鼓励乡村公益性岗位向孝心护理员倾斜，提高孝心护理员的综合性收入。每年给孝心护理员购买人身意外保险。三是以县为基本单位，通过政府购买服务的方式加强护理员知识和技能培训，提高孝心护理员认识水平和知识技能，不断提高农村居家养老服务水平。
2023年中央一号文件全文公布！提出加快乡镇区域养老服务中心建设，发展养老服务联合体
四部门联合发布《互联网信息服务算法推荐管理规定》，对向老年人提供服务的算法推荐服务提供者提出明确要求
|