各位网友，大家好，欢迎收看新华访谈。当前我国经济运行总体平稳，但结构性矛盾依然突出，金融风险问题再度引发关注。有观点认为，地方政府债务问题是当前金融系统最为关注的风险点之一。 今天我们非常荣幸地请到了中国改革基金会国民经济研究所常务副所长、资深研究员王梅做客新华访谈，来跟我们聊聊地方政府债务的问题。王老师，请先跟广大网友打声招呼吧。

　　王老师，最近大家对地方债的问题又变得非常关注, 是什么原因? 地方政府的债务规模到底有多大?

　　这一轮对地方政府债务的关注可能和8月份全国审计署开始对全国的审计有关，在6月份审计署刚刚公布了对36个城市的抽查结果以后又启动了新一轮的审计，不免引起各方的猜测。而且这次审计活动涉及的范围比较广，它涉及到5级政府，对地方债审计的种类和范围也会有所扩大。当然还有一个大的宏观背景，那就是中国经济从2011年开始逐渐回落，这增加了地方政府的还债压力，所以人们对地方债的问题变得非常关注。

　　关于地方债务的规模，2011年审计署公布了一个数据，在2010年底，全国的地方性政府债务规模是10.7万亿，这不包括乡级政府的债务。从那以后再没有新的官方数据的更新。

　　今年6月份的数据是对36个城市抽查的结果，不是一个全国性的数据。与此同时，各方面的专家也对地方债务进行了估算，有的认为15万亿，有的认为是20万亿，共识大概在16万亿到18万亿之间，大约占GDP的30%左右。

　　其实政府相关部门已经建立起一套对地方政府债务的监控系统，虽然这个系统比较新，还不完善，但是根据这个系统，我相信他们对地方政府债务规模是有一定掌控的。随着时间的推移，随着系统的完善，我希望相关部门能够建立起一个定期披露的制度，这样也可以避免不必要的猜测和由此引起的担忧。

　　对这个债务规模我有两个总体观点：第一，地方政府债务规模在总体上是可控的。第二，这个规模还是蛮大的，需要引起担忧，但同时也要防范局部失控的风险。

　　为什么总体上我认为是可控的？第一，如果把地方政府债务和中央政府债务结合起来考虑的话，它们占GDP的比重大约在50%—60%，这个比率是低于国际警戒线]

　　其次，从结构上来看，中国政府债务中的外债比例比较小，这和那些需要到国际市场上去融资，同时自己的外汇储备又很少的国家相比，我们的风险还是相对小的。

　　第三，中国政府和外国政府有一个区别，尤其是地方政府，它有很多资产，比如它持有上市公司的股票、持有很多土地储备等。从资产负债表的角度来看，相应的风险也是比较小的。

　　最后，和中国的宏观经济背景也有关系，中国的储蓄率很高，将近50%，是世界上也算是比例很高的。另外，我们经济增长还是相对平稳的，这为地方政府防控风险提供了很好的保障。

　　那我为什么又认为地方债务规模是引人担忧的呢？首先，债务规模不小，占GDP的30%。第二、最近这几年，地方债务规模增长地比较快。第三、地方政府债务是由影子银行来提供融资的，影子银行不透明，而且融资的成本比较高。所以这三个加在一起，我觉得还是有非常让人担忧的成分在里面。

　　广大网友也很关心产生地方政府债务的原因是什么？因为根据预算法的规定是禁止地方政府借债的。

　　法律上是不允许地方政府借债的，除非有国务院批准。但是现实中地方政府确实在举债，一种是通过融资平台公司替它举债。还有的地方政府干脆自己的部门和事业单位直接举债。根据2011年审计署的报告，这两块的比率大概各占50%。这个举债产生的原因有两个：周期的原因和制度上的原因。

　　第一是周期上的原因，在全球金融期间，为了维持宏观经济的稳定，中央政府采取了4万亿刺激计划，在这个期间，地方政府确实被鼓励融资来支持中央维稳的刺激措施。第二，从2011年开始，经济增长在逐渐下滑，尤其是2012年，经济增长速度下降到8%以下，但同时中国的出口持续低迷，消费的增长比较平稳，所以对投资的依赖比较大，当制造业的投资增速持续下滑的时候，对基础设施的投资依赖就比较大。在中国，基础设施投资主要是由地方政府承担的。所以因为这两个周期性的原因，地方政府负债举债的规模增长地比较厉害。

　　第二是制度上的原因：中央在评价地方政府的绩效评估时，对GDP看得比较重，这给地方政府官员提供了巨大的融资举债激励机制。同时，我们对债的管理，怎么借、怎么用、怎么还，这一套管理机制没有，没有监督，这也是问题。再有就是事权和财权的不匹配，因为地方政府没钱所以它要举债。所以产生原因是多方面的。

　　还是因为周期和制度的原因，第一，要应对全球金融危机风险。第二，经济在持续下滑，需要依靠基础设施投资来稳定宏观经济环境。制度上的原因就是地方政府官员要业绩，所以他需要找项目、找投资来实现GDP增长，这样能证明他是有成绩的，才能争取提升的机会。

　　近日习指出，我们确实面临地方政府债务、部分行业产能过剩等困难，但这些问题都处于可控范围之内，我们有能力处理好。 您认为中央会采取什么办法来处理地方债的问题？

　　地方债的问题是非常复杂的，它是财政风险的聚集点也是金融风险的聚集点，还涉及到地方政府的行为问题。所以我相信政府会采取多方面的措施来治理这个问题，它有各个角度。比如说存量和增量的角度，就是怎么样消化存量，怎么样将来管理好增量，这是一个角度。还有，比如怎么制定短期的政策应对措施，同时也要建立起长期的、完整的地方政府债务管理机制。同时不仅是从财政的角度，它还涉及到其他很多领域的政策，所以是怎样进行配套改革的问题。

　　比如说2010年，国务院发布了19号文件，就是针对清理整顿地方政府债务平台问题的。去年12月份，财政部又发财预463号文件，这是针对地方政府平台公司的融资举债问题，禁止地方政府从影子银行融资、为融资平台公司进行担保，但是这两个文件落实情况不太理想。今年6月份，财政部部长在向全国人大常委会做2012年决算汇报的时候，也提出一系列地方债的管理措施，比如说提到要加强地方债预警机制，加强地方债监测机制，同时提到要根据地方债性质的不同将他们纳入预算管理，这都是非常重要的。

　　对于地方债务的存量，中央政府也出台了文件，就是允许省级政府也建立资产管理公司，这是什么意思呢？就是除了四大资产管理公司以外，省级管理公司也可以参与到帮助处理坏债的问题。处理地方债务增量的问题，我认为要建立一个发债机制，要规范融资，要利用地方债券发行的前门代理融资平台举债的后门。国务院也出台了资产证券化的政策，这可以帮助融资平台公司盘活资产，而且产生新的现金流，解决它未来偿债和举债的压力。

　　还有相关配套问题，最近国务院新出台文件，就是尽快加快吸引民间资本进入基础设施领域，这样一方面会帮助我们支持经济增长，另外一方面减轻地方政府融资举债的压力。所以我相信会有一系列的相关举措，这还包括政府改革问题，要改善地方政府官员的政绩审核体制，加强地方政府的执政能力，包括选择项目、监控项目的能力，包括增加政策制定过程透明度的问题. 如果没有透明度的话，人大怎么监督?公众怎么监督? 我相信政府对地方债的问题所采取的措施会是一揽子的，多个角度的。

　　地方政府本身应该意识到债务问题是个问题，现在很多地方政府官员觉得他只有投资的责任，他只有帮助增加GDP的责任，他没有还债的责任，这是不对的，这个问责制是没有的。所以首先要在制度上让地方政府官员意识到，还债也是他的责任，他应该为他所借来的钱负责任的，这个钱用得怎么样，用得好不好，将来有没有能力偿还，这是很关键的。

　　第二，要逼迫他，把决策机制、决策过程公开透明。比如如果准备明年造一条路和桥，那可以拿到网上晒一晒，看当地的老百姓需不需要这条路、这个桥, 这个钱是不是可以用来做一个污水处理厂更好. 这个决策中间要有一个专家评审的过程，要有人大监督的过程，要有老百姓参政议政的过程，这样就不是一个人拍脑袋来决定的. 因为官员不是专家，他可以在宏观层面上对整个城市的规划做一个设想，但是具体的投资一定要引用专家的观点、人大的监督以及公民的监督，我觉得这是最关键的。

　　您刚才也讲到了影子银行的问题，现在有观点指出，地方政府债务、影子银行和房地产融资是当前金融系统最为关注的风险点，您怎么评价这种说法？

　　我觉得这是有一定的道理。从地方债来讲，70%是银行贷款，地方债出现任何风险直接就变成银行风险。另一方面，在新增的债务方面，它的主要来源是影子银行，那影子银行，其中它的来源一部分是银行这儿过来的，所以融资平台出现什么问题也会间接通过影子银行影响到银行。

　　从地产项目来说，影子银行很大一部分增量资金也去了地产项目，但是这些项目都是一些受宏观政策调控和现金流不太好的项目，所以这些项目一旦出现问题也会通过影子银行影响到银行系统。那影子银行本身，它和银行很像，也是把储蓄变成投资的一个中介机构，在中国表现为信托、小额贷款、典当等，它的特点是什么？不透明，受到监管小，所以它有很多问题。它有高杠杆率、标的物不对等等一系列问题，所以这三个问题的确是金融系统应该关注的风险点。

　　说到影子银行的同时也要提到影子银行和金融创新是一个事物的两面，好的金融创新对服务实体是有益的，包括资产证券化也是金融创新，运转地好会对实体经济提供好的帮助。从总体上来讲，影子银行的风险也是可控的，局部会有一些风险点，但总体上是可控的。

　　我们知道现在地方政府的土地出让其实是它偿债的主要手段之一，如果老是依靠土地财政，那还会存在隐性风险难以控制的问题，对此应该如何解决，您有什么建议？

　　在中国，地方政府的偿债大约50%是靠地方政府卖地收入的，在有些地方更高。土地是供几代人用的，一代人把土地都用完了，这是不负责任的，也不可持续。在应对这个问题上，确实需要采取一系列的措施，其中一个马上应该做的就是地方政府退出房地产，把卖地收入给降下来，但因为现在地方政府的收入责任和支出责任不匹配，所以也要相应地为地方政府提供其他收入，比如房地产税是一个潜在的很好的政策工具，可以为地方政府提供新的收入来源来取代它对卖地收入的依靠。

　　另一方面，现在正在进行土地制度改革也是非常有前景的、很重要的改革，因为现在中国有很多闲置的宅基地，如果农民都接受这种方式的话，通过土地制度改革把这些宅基地集中起来并转化为城市可以用的商业用地，这确实可以对我们的国家城市化建设、基础设施建设提供新的动力，这也是城镇化过程中一个必走的过程。

　　对卖地收入的依赖确实是令人担忧，但也有相应的政策手段可以采用，而且有一些正在被采用。

　　非常感谢王梅老师跟我们分享她对地方政府债务的一些观点，感谢网友关注这期新华访谈，下期节目再见。